서울 구도심 재생과 젠트리피케이션 딜레마

2015년 서촌의 한 골목 빈대떡집 사장님은 임대료가 3년 새 두 배로 뛰자 결국 40년 만에 가게 문을 닫았다. 그 자리엔 지금 수제 마카롱을 파는 카페가 들어서 있다. 서울 구도심 재생 사업이 남긴 풍경은 이렇게 역설적이다 — 낙후된 동네를 살리자고 시작한 정책이, 정작 그 동네를 지키던 사람들을 몰아내는 결과로 이어진다.

재생사업의 시작

서울시는 2014년 '도시재생 선도지역' 사업을 시작하며 창신·숭인동, 해방촌, 성수동 등을 1호 대상지로 지정했다. 철거 후 재개발이 아니라 기존 골목과 건물을 살리면서 주거·상업 환경을 개선한다는 취지였다. 실제로 창신동은 봉제공장 밀집지라는 특성을 살려 '이음피움 봉제역사관'을 만들고 골목 정비에 예산을 투입했다. 문제는 그다음이었다.

상권이 뜨면 사람이 떠난다

성수동은 2010년대 초만 해도 낡은 인쇄소·수제화 공장이 늘어선 준공업지역이었다. 그런데 카페와 편집숍이 하나둘 들어서며 '핫플레이스'로 소문나자 상황이 바뀌었다. 서울연구원 조사에 따르면 성수동 일부 구간 상가 임대료는 2016년부터 2020년 사이 3.3㎡당 월 10만 원대에서 20만 원대로 뛰었다. 원래 있던 수제화 공방과 공업사들은 하나둘 문래동이나 인천 쪽으로 밀려났다. 서촌, 을지로, 익선동에서도 비슷한 패턴이 반복됐다. 익선동 한옥거리는 2017년 전후로 임대료가 급등하면서 오래 살던 주민 상당수가 떠났고, 지금은 관광객을 상대로 한 카페와 소품샵이 거리를 채우고 있다.

젠트리피케이션이라는 용어

이 현상을 가리키는 '젠트리피케이션'은 원래 1964년 영국 사회학자 루스 글래스가 런던의 노동자 계급 동네에 중산층이 유입되며 원주민이 밀려나는 현상을 설명하며 만든 말이다. 서울식 젠트리피케이션은 여기에 '상업 젠트리피케이션'이라는 특징이 더해진다. 살던 사람이 아니라 장사하던 사람이 쫓겨나는 방식이다. 임대료를 감당 못 해 떠나는 자영업자를 가리켜 '둥지 내몰림'이라는 표현도 쓰인다.

정책적 대응과 한계

서울시는 2015년 '장기안심상가' 제도와 2018년 상가건물임대차보호법 개정(계약갱신요구권 10년 보장)으로 대응에 나섰다. 성수동, 서촌 일부는 건물주·임차인·지자체가 임대료 인상률을 협약으로 제한하는 '상생협약'을 맺기도 했다. 하지만 강제력이 없다 보니 협약 종료 후 임대료가 다시 뛰는 사례가 반복됐다. 2023년 국토연구원 보고서는 이런 자율협약 방식이 "단기적 완충 효과는 있으나 근본적 해결책은 되지 못한다"고 지적했다.

남은 딜레마

역설은 여기서 끝나지 않는다. 재생사업으로 동네가 활기를 띠지 못하면 "예산만 쓰고 효과 없다"는 비판을 받고, 활기를 띠면 "원주민을 내쫓았다"는 비판을 받는다. 서울시가 최근 후속 사업에서 상가 총량을 제한하거나 공공이 직접 상가를 매입해 저렴하게 임대하는 '앵커시설' 방식을 시도하는 것도 이 딜레마에서 나온 고육책이다. 도시가 낡은 채로 방치되는 것도, 뜨자마자 원주민이 밀려나는 것도 바람직하지 않다는 공감대만 있을 뿐, 아직 뚜렷한 해법은 나오지 않았다.

지역별 이전 현상과 상권 변화

상권이 활성화된 구도심 지역에서는 기존 상인과 주민이 외곽으로 밀려나는 현상이 공통으로 나타났다. 성수동 준공업지역에서는 인쇄소와 수제화 공장이 자리하던 공간에 카페와 편집숍이 들어섰다. 이에 따라 임대료가 크게 오르면서 원래 있던 수제화 공방과 공업사들은 문래동이나 인천으로 밀려났다. 익선동 한옥거리에서도 임대료 급등으로 오래 살던 주민들이 동네를 떠났다. 그 자리에는 관광객을 주요 고객으로 삼는 카페와 소품 매장이 들어섰다. 서촌과 을지로에서도 기존 가게와 주민이 나가고 새로운 상업 시설이 들어서는 유사한 변화가 이어졌다.

임대료 대책의 운영과 평가

상인들의 내몰림을 막기 위한 정책적 노력은 실질적인 강제력이 없어 근본적인 한계를 보였다. 지자체는 건물주와 임차인이 임대료 인상률을 합의하는 상생협약을 맺도록 유도했다. 장기안심상가 제도를 운영하고 상가건물임대차보호법을 고쳐 계약 갱신 요구 기간을 10년으로 늘리기도 했다. 그러나 자율적으로 맺은 상생협약은 법적인 구속력이 없었다. 협약이 끝난 뒤에는 임대료가 다시 급등하는 문제가 나타났다. 2023년 국토연구원 보고서에서는 이러한 자율협약이 단기적인 완충 효과만 낼 뿐 근본적인 해결책이 되지 못한다는 지적이 나왔다.

정책 딜레마와 대응 방안

구도심 재생 사업은 동네의 쇠퇴를 막으면서도 원주민의 유출을 방지해야 하는 딜레마를 겪고 있다. 사업이 성공해 상권이 뜨면 임대료가 올라 주민과 자영업자가 쫓겨난다는 비판을 받는다. 반대로 상권이 살아나지 않으면 투입한 예산에 비해 효과가 없다는 지적을 받는다. 서울시는 이러한 문제를 줄이기 위해 상가의 총량을 제한하는 방안을 모색했다. 공공이 건물을 직접 사들여 싼값에 빌려주는 앵커시설 방식도 도입했다. 다만 도시의 노후화를 막으면서 기존 원주민을 온전히 지킬 수 있는 뚜렷한 해결책은 아직 마련되지 못한 것으로 보인다.

도시재생 사업의 추진 방식

서울시의 도시재생 사업은 기존 동네의 골목과 건물을 보존하며 환경을 개선하는 방식으로 추진되었다. 서울시는 2014년에 도시재생 선도지역 사업을 시작했다. 기존의 철거형 재개발 방식과 달리 지역의 고유한 공간 구조를 유지하는 데 초점을 두었다. 1호 대상지로는 창신·숭인동과 해방촌, 성수동 등이 지정되었다. 봉제공장이 모여 있던 창신동에서는 이음피움 봉제역사관을 세우고 골목 정비에 공공 예산을 투입했다.

상업 젠트리피케이션과 둥지 내몰림 현상

서울 구도심의 젠트리피케이션은 거주민뿐 아니라 기존 자영업자가 임대료 상승으로 밀려나는 상업 젠트리피케이션의 성격을 보인다. 젠트리피케이션은 1964년 영국 사회학자 루스 글래스가 런던 노동자 계급 동네에 중산층이 유입되는 현상을 설명하며 처음 쓴 말이다. 서울에서는 상가에서 영업하던 자영업자가 임대료를 감당하지 못해 쫓겨나는 현상이 두드러졌다. 이처럼 터전을 잃고 떠나는 상인의 처지를 둥지 내몰림이라고 부른다. 2015년 서촌에서는 40년 동안 자리를 지킨 빈대떡집이 3년 만에 두 배로 오른 임대료를 이기지 못하고 문을 닫았다. 해당 공간에는 수제 마카롱을 판매하는 카페가 들어섰다.

주요 지역의 업종 전환과 임대료 상승

구도심 상권이 활성화되면서 전통 제조업과 주거 기능이 줄어들고 외식업과 관광 상업 시설이 그 자리를 채웠다. 성수동은 2010년대 초반까지 인쇄소와 수제화 공장이 자리한 준공업지역이었다. 이후 카페와 편집숍이 유입되며 인기 상권으로 변모했다. 서울연구원 조사에 따르면 성수동 일부 상가의 임대료는 2016년부터 2020년 사이에 3.3㎡당 월 10만 원대에서 20만 원대로 올랐다. 이에 따라 기존 수제화 공방과 공업사들은 문래동과 인천으로 이전했다. 익선동 한옥거리에서도 2017년 전후로 임대료가 급등했다. 오랜 주민들이 떠난 자리에는 관광객을 상대하는 카페와 소품샵이 들어섰다. 을지로와 서촌에서도 이와 유사하게 기존 가게가 나가고 새로운 상업 시설이 들어서는 현상이 나타났다.

상생협약과 제도적 보완 조치

임대료 안정을 위해 도입된 자율 협약과 법 개정은 실효성 측면에서 한계를 드러냈다. 서울시는 2015년 장기안심상가 제도를 도입했다. 2018년에는 상가건물임대차보호법을 개정해 계약갱신요구권을 10년으로 연장했다. 성수동과 서촌 일부에서는 지자체와 건물주, 임차인이 함께 임대료 인상률을 제한하는 상생협약을 맺었다. 그러나 상생협약은 법적 강제력이 없었다. 협약이 끝난 뒤에는 임대료가 다시 뛰는 문제가 발생했다. 2023년 국토연구원 보고서는 이러한 자율협약이 단기적 완충에 그쳐 근본적 해결책이 되지 못한다고 평가했다. 서울시는 이러한 한계를 보완하기 위해 상가 총량을 제한하거나 공공이 상가를 매입해 저렴하게 임대하는 앵커시설 방식을 모색했다.